编者按 · 2026.08.18
朱镕基同志于2026年8月12日在北京逝世，享年98岁。18日上午，八宝山革命公墓礼堂庄严肃穆，哀乐低回。在他远行的时刻，重新回看他当年主导的经济改革之路，也许正是最好的告慰。
20世纪80年代以来，中国的经济体制经历了深刻转型。上一篇文章（详见《郑永年：从“计划”到“市场”——铁腕总理朱镕基的“手术刀”》）中我们聚焦朱镕基如何通过行政体制和机构改革，为国家“骨架”装上适应市场的齿轮。本篇文章则将镜头拉向经济体系的“血肉”层面——税收、金融与企业制度。朱镕基的改革，本质上是邓小平“社会主义市场经济”概念的制度体现。1992年“社会主义市场经济”确立为政治路线后，朱镕基成为这一顶层设计最坚定的落实者。从分税制到央行独立，从“三角债”清理到“抓大放小”，他用一场“壮士断腕”式的改革，为中国的经济现代性奠定了坚实的制度地基。
*本文摘编自郑永年教授在2004年出版的Globalization and the State Transformation in China (Cambridge University Press, 2004) 一书的第六章（中文版《全球化与中国国家转型》，郁建兴、何子英译，浙江人民出版社，2009年）。
国家官僚机构改组主要是为了处理国家与市场的关系。这并没有告诉我们中国政府是如何利用现代经济手段来管理和调节经济的。这一章转向后一方面，集中考察税收、金融和企业制度这些关键部门的改革。在改革中国的财政和金融体制时，领导人试图努力实现两个主要目标。首先，财政和金融改革旨在推动市场经济的进一步发展——通过改变国家与企业之间的关系；其次，领导人希望这些改革能够建立起一个现代国家，即通过更有效的经济管理，把经济权力从地方政府转移到中央国家。本章试图把税收、金融和国有企业的改革与领导人建构国家的努力联结在一起。
税收改革与税制
自20世纪70年代末以来，中国的财政体制经历了从单一税制到多元税制的彻底转变。当领导人最初开始经济改革时，他们认识到必须给企业以及地方政府提供动力以支持改革。通过财政放权，这个目的实现了。但这个过程在增强地方自主性的同时，导致了中央财政能力的下降。为了扭转这种不健康发展，中央政府创议并实行了分税制，以此发展和增强自身的财政资源，同时适应地方政府的自主性。
财政放权
1978年，中国领导人通过经济放权开始了市场导向的经济改革。税收改革是这个改革过程的重要一环，旨在为农民和国有企业提供生产积极性，割断国有企业对政府的财政依赖，平衡企业间的税收负担，促进生产者之间的公平竞争。
改革措施首先进入农村地区。农业的进出口交换比率因国家提高采购价格而大大提高了，随后国家取消了强制性的生产配额，对超额的部分则向农民提供价格补偿。同时，中央政府努力削减农业税。
这些措施伴随着家庭承包责任制，结果导致很大的、直接的生产波动。但是大量的农产品补偿金加上其他开支，如国有企业补偿金和大规模投资，加重了中央政府的财政负担。政府预算赤字扩大了，并且必须向银行贷款。银行转而也出现了通货问题，导致了通货膨胀。由于国家大部分税收来自于国有企业，因此在农业改革相对成功之后，1984年开始了全国性的工业改革，目的是减轻预算负担。
1983-1984年的改革：利改税
1983年中央政府开始了“利改税”的改革。国有企业划分为两类，即大企业和小企业。大企业按55%的税率缴纳所得税，这对小企业来说是一个进步。税后的利润在企业与国家之间划分。这遗留了两个主要问题：第一，只有单一的税制，即公司所得税，这使国家无法有效控制资源配置；第二，国有企业仍然需要提交税后的部分利润给国家，这抑制了企业更好地经营。换句话说，国家税收仍然包括了税收和利润两部分。1984年，进一步的改革措施得以实施。企业只需要支付所得税，向国家提交利润的强制命令被取消。利改税的过程完成了，税收成为国家总收入的绝对主要部分。
“利改税”给企业提供了寻求更大利润的积极性。然而，税制仍有待进一步改革。大中企业不仅必须支付所得税，而且还要支付专门的企业调节税。许多国有企业蒙受了损失，不得不与国家进行磋商以谋求补贴。在税率过高的同时，实际的免税者又过多，因此税收并不如预期的那样高。
“利改税”有效地激发了企业的积极性（图源：当代中国）
1987年改革：
企业承包经营责任制
1987年，中央政府在利改税的基础上向国有企业引入了企业承包经营责任制。这个制度的引入以20世纪80年代的试验为基础，并于1987年后在全国实行。在企业承包经营责任制下，国有企业签订合同，在特定的利润水平上缴纳所得税和调节税。如果它们超过了合同规定的利润水平，仅对其额外利润征收较低的税。合同规定的税收水平常常以前些年的利润加上预期的增长额为基础。企业承包经营责任制旨在通过增强财政责任、强调利润、赋予企业更大的决策自主权，提升企业的运营绩效。
向这个新制度的转变，影响了政府的税收。在实行这个制度后，政府对企业的直接税收稳步降低。例如，在1978年，直接税收达到全国税收的60%，其中93%来自国有企业的利润款项。在1989年，直接税收只占全国税收的19%，只有8%的直接税收来自国有企业的利润款项。
企业承包经营责任制使企业产生了提高经济效益的强大积极性，因为这给予其更大的决策自主性。但企业承包经营责任制也被诊断为财政衰退的主要原因，因为企业能够保留所有或者大部分的超额利润，而如果企业亏损的话，中央政府则还必须削减企业上缴的利润款项。结果，中央政府的财政状况逐渐恶化。
而且，在企业承包经营责任制下，每个省都拥有控制超额预算税收的很大自主性。企业承包经营责任制的一个意料之外的结果是，它滋生了地方主义并导致“诸侯经济”的兴起。地方政府发展了产业，随后中央政府试图通过强行提高税收把这些产业置于自己的控制之下。中央与地方政府的冲突由此深化了。
为了提高政府税收，中央政府在1989年进行了另一轮的税制改革，即“利税分留”。国有企业首先要支付所得税，随后上交一部分利润给国家。通过这种做法，中央政府试图尽可能多地分享国有企业所有的利润，国有企业不再享有使用税前利润来偿还贷款（因错误的投资决策而导致的贷款）的特权。为了提高企业偿还贷款的能力，国家降低了小企业的所得税率。大中企业的税率仍然维持在55%，但是小企业的税率则设定在35%。
这次改革努力的结果仍不令人满意。由于企业承包经营责任制的引入，企业与国家、中央政府与地方政府之间关于应该缴纳多少税收问题的谈判急剧增多。国有企业管理者为了赢得最好的税收协议而更关心与政府讨价还价，而不是与其他企业竞争。这破坏了政府致力于国有企业改革的理性考量。
中央-地方财政关系的制度基础
中央政府在实施财政改革时面临着严重的困境。如何通过获得省市政府的支持来扩大国家税收，同时又维持中央控制财政政策的一些手段呢？在传统上，省市政府在中国行政结构中发挥着重大作用，因为它们是税收的征收者、政策执行的工具、具有自身利益的机构。前两个角色意味着没有省市政府的合作，财政放权是不可能的。第三个角色则意味着省市政府常常具有与中央政府不一致的特殊利益。由此，关键是为省市政府和企业提供适当和充分的激励，以便它们积极支持中央政府扩大国家税收的主要目标。但是说起来容易，做起来难。
中国财政制度的特征是中央与省市的相互依赖。在理论上，中央政府凭借单一税制指导财政支出政策，决定税收政策的所有方面。几乎所有税收都属于中央政府的全国性税收。省市政府只有少数几个自身的税收资源，它们分享了中央政府征收的税收，中央政府负有决定省份之间税收分配的责任。但实际上，财政体制是分权的。中央政府不具备征收全国税收的单一机构，税收更多的是在省市层面上由省市政府代表中央征收的。事实上，中央政府的税收首先来自省市政府，省市政府成为中央政府的征税代理人。中央政府对省市政府征税的依赖，使得中国的财政体制非常复杂。
尽管在征税上发挥着必不可少的作用，但省市政府可能选择既不课税也不花费税收。它们必须在其管辖领域征集所有财政税收，并把预先确定的部分上缴北京。国家预算收入在中央与省市之间的划分并不以任何固定原则为基础，而是以特定安排为基础。整个税收收入中分摊给某个省的部分服从于每年无法预测的变化，没有哪个省确定地知道它的未来收入。财政部必须不时与各省进行讨价还价，以决定各省应该向北京转交的税收额。
由于这种制度基础，省市政府在提高它们的税收上没有直接利益，因为它们是有剩余还是出现赤字都不重要。平衡财政收支是中央政府的事情。由此，各省往往对中央政府的税收行为不满，如同中央政府对省市政府的税收行为不满一样。在经济改革开始后，省与中央的财政关系成为一个不断冲突的问题。必须从两方面纠正这种关系。首先，中央政府必须让渡更多的财政权力给省市政府，让它们从努力征税的行为中获利。其次，必须确立某种长期的规则来管理中央-省市的财政关系，也就是将两者的关系法律化或制度化。
结果，从20世纪80年代开始，中央政府实行一种新的财政制度，即“分灶吃饭”。在这种体制下，中央政府不再计划地方政府的支出，也不再规定强制性的财政目标。省市政府在它们那一部分上有权组织自己的预算——决定自己与下级政府的财政安排。通过分享五年内不变的工业税和商业税，它们可以获得一个稳定而不断增长的税收资源。
在1982年到1985年之间，中央政府对财政结构做出一些重要调整，以提高它在全国税收中的份额，并把预算外资金并入财政管理体制中。首先，采取从省市政府借用税收，调整省市份额，以及削减中央政府对出现赤字的企业提供的补贴等措施，提高中央政府的税收份额，包括削减中央政府的财政赤字。其次，除了广东和福建，所有省份都实行一种分享总税收的制度，它们在与中央政府分别谈判确定的税率下分享税收资源的绝大部分，五年内不变。第三，中央政府控制预算外资金。采取各种措施来控制预算外资金的使用，包括向地方单位借款，执行紧缩的货币政策，提高利率，鼓励储蓄，实行严格的资金发放政策。
人们期待这些改革能在中央与省市之间产生更稳定的财政关系，但这样的结果并没有出现。改革未能给中央政府带来更多的税收。虽然中央可以从各省获得稳定的税收收入，但它也需要向贫困省和国有企业提供补贴。政府赤字扩大了，成为通货膨胀的主要原因，并引起社会各阶层的普遍不满。
为了控制赤字并改善财政环境，1987年，中央政府在一些富裕地区引入了承包责任制。实行这个制度的一个主要目的是要求所有各级地方政府平衡自己的税收和开支。根据官方的解释，实行这个制度有很多好处。首先，在税收和开支上，改革打破了旧的单一的管辖权。税收在中央与省市之间划分。那些企业经营业绩良好的省可以从自己的税收中获利更多。开支也在中央与省市之间划分，因而省市对自己的预算负有责任。
其次，这次改革可以预期实现对省市的激励制度化。新制度精简了旧的财政资源的分级分配，不再限定具体的省市支出。相反，省市政府官员拥有决定自己开支的自主权。
第三，新制度极大地削减了中央与省市之间讨价还价的需要。在旧体制下，两者的财政份额一年确定一次。而在新制度下，一旦基本数据得到确立就可以持续五年。据此，只要中央的财政行为更可预测，省市政府官员就能够做出长期规划。
然而，这些理性计算仍然没有实现，这可归因于中国财政制度的本质。中央政府希望通过财政自主性的放权，不但可以向省市政府提供激励，而且可以向各省管辖下的各个企业提供激励。但是中央政府陷入了困境：一方面，中央政府希望各省政府不要介入企业活动，而是交给市场去影响企业活动；另一方面，中央政府又需要各省政府有效地管理辖区内的经济，从而为中央政府带来更多的税收。而且，省市政府有自己的利益要维护，这进一步把财政改革复杂化了。各省市官员不仅要考虑既定的中央财政政策是否适合自己管辖的地区，而且还要考虑他们可以从这种政策中获得什么利益。中央向省市的财政分权并不保证省市政府官员会遵循中央官员先前设定的比例。财政改革给省市官员提供了积极性，他们像企业家一样，利用各种方式提高省市税收，其行为结果并不总是与中央政府的预期一致。相反，这成为地方政府寻求相对于中央政府的更大权力的有效工具。
中央与省市之间的权力转移
所有这些财政改革导致了国家税收的急剧下降。稳固的政府税收占GDP的比率持续下降，从1979年的34.4%下降到1989年的不足20%。政府未能降低开支以保持与税收额的下降相适应，这形成了长期的预算赤字。
但是当我们考察中央与省市的税收分配时，这幅图画并不简单易懂。中央政府享有的税收从1981年占总税收的20.6%提高到1990年的41.3%（见表6.1）。这个转变主要归功于中央政府的税收改革，它使得部分的企业利润直接上缴给了中央。1981年，中央政府花费了它所征税收的262%，这意味着中央政府非常依赖来自各省的税收。但是1990年，中央政府只花费了所征税收的96%。中央开支的这种下降是一个重要变化。这有两个原因：首先，它意味着在总税收显著下降的背景下，中央政府提高了对所征税收的享有份额；其次，省市政府削减了它们转移给中央政府的收入。中央与省市由此在财政上变得相对独立。
1981年至1990年，中央政府与各省间财政收支比例安排的变化（图源：《全球化与中国国家转型》，郑永年著）
在省市这方面，税收的享有份额从1981年的79.4%下降到1990年的58.7%，同时，同期开支从46%上升到60%。这些变化意味着各省不断变得独立，过去上缴中央的税收现在保留在了省市。结果，中央政府的财政负担加重了，虽然征税能力提高了。财政赤字不断扩大的主要原因，可归结于中央政府各种类型的巨大补贴。
财政放权也导致了各省间人均税收和开支之间的巨大差距（见表6.2）。在1985年，上海的人均财政收入是1492元，西藏是40元，贵州是49元。这体现了较高水平的税收与较高水平的经济发展之间的相关性。四个省、直辖市征收了31%的税收——上海、北京、天津、辽宁，尽管这几个地方只占全国人口的6.4%。与此类似，财政开支上也不相同。在1985年，上海的人均财政开支是346元，北京是344元，四川是63元，安徽是66元。同是四个高财政收入的省占了全国财政开支的15.2%。
1991年的省际间收支差别（图源：《全球化与中国国家转型》，郑永年著）
与财政开支方面相比，征收方面没有多大不同。收入较高的省，其税收也高。但是，高收入的省并没有付出多大努力来征税，因此实际税收可能低于预期税收。换句话说，富裕的省市倾向于不努力征税，即使它们能比贫困省征收到更多的税。
1994年的改革与分税制
在20世纪80年代后期，税制改革快速走向了分税制或财政联邦主义。对中央政府而言，分税制的实施至少应该达到三个目的。第一，不管是中央政府所有的企业，还是省市政府或其他行为体所有的企业，应该一律平等对待。在承包责任制下，不同企业常常受到很不平等的对待，这导致了不同企业之间的不公平竞争。由于分税制对所有企业采取同一税率，因此，省市政府不再以差别看待的态度对待企业。第二，分税制应该在中央-省市的关系中被制度化。一旦全部分配已达成协议，中央政府不再直接干预省市的税收事宜。省市政府将拥有实在的自主权决策本省的税收事宜，它们会实施适合本省环境的不同税收政策。第三，在新制度下，中央与地方政府之间的税收资源是分离的。省市政府有权决定税率、削减辖区内的税收，由此可以利用财政政策来调控本省经济。另一方面，由于中央政府有自己固定的税收资源，并且仍然保留了（在中央与省市政府之间）分享税收的权威，因此中央财政能力应得到提高，并且稳定下来。
1994年，中央政府建立了一种新的分税制度，对中央与省市政府之间的关系进行了一些重要的制度性改革。首先，在这种新制度下，税收划分为三个范畴：中央税、地方税和共享税。中央税收进入国库，地方税收进入地方预算，共享税则依据先前制定的协议在中央与省市之间划分（具体内容参见表6.3）。第二，建立了两个相互独立的税务局：国税局与地税局。与授权地方税务局征收所有赋税相反，中央如今凭依独立于省市的机构征税。第三，新制度认可省市的独立权力，即省市在不受中央干预下征收一些类型的赋税。中央还建立了“税收返还”制度，共享税收首先由中央政府征收，随后在中央与省市之间划分。
1994年分税制下的税收基础（图源：《全球化与中国国家转型》，郑永年著）
这些制度变革一定程度上把省市的财政权力移交给了中央。如表6.4所示，从1994年起，政府的总税收大幅度增长。从此次改革开始，政府的总税收持续攀升。中央征收的部分从不足全国税收的30%提高到50%左右。如果把被强制收归国库的地方征收赋税也包括在内，那么中央政府的实际税收达到政府总税收的三分之二。
中央政府与省市政府的税收与支出（图源：《全球化与中国国家转型》，郑永年著）
当然，在“税收返还”制度下，中央政府必须回馈部分税收给省市，但是，由于中央征收并再分配大量财政收入，因此省市对中央政府的财政依赖性也显著提高。在1994年之前，中央政府非常依赖像上海、山东、浙江、江苏和广东这些沿海省市的税收。现在这些省市反过来依赖于中央政府的税收。
金融自由与集权
现代金融制度是现代经济国家的命脉。现代金融制度由银行制度、资本市场组成，它们服务于金融资源的流动以及规制这些资源的使用。中国的金融制度仍然由银行控制，尽管资本市场已获得发展。在20世纪末，银行的金融业务占储蓄者和投资者所有金额的90%。由此，我的讨论集中于银行部门的发展上。由于中央银行如何运行决定了中央政府是否有能力控制金融部门，因此，我将具体考察中国的中央银行即中国人民银行的发展。
1978年以前，中国实行的是垄断银行体系。中国人民银行发挥着中央银行和商业银行两种功能。国际贸易由中国银行操控，作为中国人民银行的外汇助手。在垄断银行体系下，政府与企业的融资需要由年度预算和年度贷款计划实现，它们调控着金融资源的直接分配。政府与企业的业务体现在中国人民银行的账面记录上，人民银行的功能有点像政府出纳员。在中央计划时代，不需要金融业务，也不需要金融借贷。利率和货币供给被行政性地固定为国家计划的一部分。货币政策本质上是财政政策的附属物。
经济改革与银行的制度建设
在中国，金融部门的制度重构如同其他制度建构一样，也与经济改革紧密相连。银行部门的发展不仅反映了市场导向的经济改革的要求，也体现了中国领导人领导经济改革和重建中国经济国家基础的意愿。
从20世纪70年代末开启市场导向的改革以来，企业融资开始从直接的中央分配转向贷款，并需要大规模的金融服务。由于经济改革最初发动于农村部门，因此在1979年建立了中国农业银行，集中于农村的储蓄和贷款活动。
同年还建立了其他两个银行。中国银行从中国人民银行分离出来，并成为直接附属于国务院的经济机构。为了支持对外开放，这个银行的业务范围急剧扩张。此外，原来隶属财政部直接行政领导的中国建设银行，也变成直属国务院，具有了与其他银行一样的行政等级。
1980年，中国加入了世界银行和国际货币基金组织。为了适应这些变化，中国投资银行在1981年正式成立，目的是控制由世界银行向中国提供的项目融资的支付。同样，在1986年中国成为亚洲发展银行的一员后，中国投资银行负责承担支付来自亚洲发展银行的资金。
20世纪80年代还发生了一些其他的重要变化，最重要的是1984年中国中央银行的创立。在中国人民银行成为中央银行之后，其储蓄和借贷功能由中国工商银行接手。中国工商银行通过重组中国人民银行的部门网络而建立起来。
10年后的1994年，领导人在银行部门开始了更激进的改革计划。这次改革的主攻点之一是要建立一个强大而独立的中央银行，它的首要责任是维持货币和汇率稳定。主攻点之二是要把银行体系商业化，国有专业银行执行商业功能，把无利可图的“政策贷款”留给三个新建立的“政策银行”：中国国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行。这是为了排除把中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行等四个国有银行转变为商业银行的障碍。
1995年中国通过了《中国人民银行法》，确立了中国人民银行作为国家中央银行的地位。随后又制定了《商业银行法》《票据法》和《保险法》。这些法律一起为金融部门的金融管理和应有功能提供了基本的法律框架。
同时，竞争机制逐渐引入银行体系，这有助于加快中国金融部门的发展。大体上说，这通过以下一些方式实现。首先，四个国家银行之间的业务划分最初是模糊的。四个国家银行最初是根据不同业务领域而建立的，并不允许互相竞争。例如，外汇业务曾经由中国银行垄断。但随后，其他三个银行以及新建立的银行和信托投资公司都被允许经营外汇业务。这种不断扩大的竞争削减了中国银行的外汇经营份额，其经营份额从1979年的100%下降到1996年的40%。
20世纪80年代中期以后，许多银行和信托投资公司建立起来，最早的是中国国际信托投资公司。其他新的全国性银行包括中国交通银行、中国光大银行、中国华夏银行和中国民生银行（这是第一个非国有银行）。这些银行不受制于任何地理局限，可以在全国设立分行，但要经过中央银行的批准。
同时，一些大的地区性银行也建立起来，包括广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、福建兴业银行、安徽省的蚌埠住房储蓄银行、海南发展银行以及山东省的烟台住房储蓄银行。新的金融制度为所有金融机构创造了更大的发挥空间，既包括国家银行也包括非国家银行。
多年来，一些地区性银行急剧扩张，已经超出了地区定位。例如，深圳招商银行和上海浦东发展银行已经各自在深圳和上海之外建立了支行。许多城市的信用联社也已经转变成城市合作银行。最重要的是，银行开始变得更具消费者导向，为汽车和住房消费提供贷款。大的国家银行也已经采取步骤提高它们的电子银行业务，特别是中国工商银行，开始在全国范围内将其网上银行业务扩展到企业。
最重要的是，银行部门逐步向外国竞争者开放。20世纪80年代初，中国只允许少数几个外国金融机构在经济特区建立分行。1990年，上海成为首个向外国银行开放的沿海城市。1996年，上海的一些外国银行获得了有限开展人民币业务的许可。1998年，更多外国银行机构获得这一许可。1999年，经营上的和地理上的限制进一步放松，许多城市和省市都允许外国银行经营国内货币流通业务。
作为渐进改革的一种结果，伴随着中国经济的动态增长和对外贸易的扩大，中国的金融部门在20世纪90年代经历了显著的成长。到1999年底，中国已能夸口自己拥有一个非常综合性的银行金融结构。它由4个完全国有的商业银行、3个政策银行、10个股份制商业银行、90个城市商业银行、836个城市信用联社、41755个农村信用联社、230个信托投资公司、70个金融公司以及15个租赁公司共同组成。
中国人民银行总行大楼（图源：维基百科）
亚洲金融危机与金融集权
亚洲金融危机对区域经济和世界经济都产生了重大影响，也包括中国这次危机引发了中国新一轮的多层次金融改革。其中中央银行的改革体现了中央政府是如何努力通过运用强大的金融工具来控制中国经济的。
在改革之前，中国人民银行几乎是一个不具有自主性的金融机构。最初它是国务院控制下的一个独立机构，具有与财政部和其他计划机构同等的行政级别。从“大跃进”（1957—1958年）之后到20世纪70年代中期，中国人民银行附属于财政部，其作用更多的是财政导向而非金融导向。1976年，中国人民银行从财政部分离出来，但仍然是一个虚弱的金融机构。
在领导人启动经济改革之后，中国人民银行发生了变化。1984年，中国人民银行正式承担中央银行功能。1985年，中国人民银行开始负责发行货币、管理借贷、设定利率、监察中国的外汇业务。它仍然保留了专业银行的业务，制订贷款目标，调控银行间的资金流动。它还以中央银行的身份承担着管理和调节的角色。在1985年，中国人民银行建立了监察部，1986年，国务院发布正式法规，把中央银行对专业银行、农村供销社和其他金融机构的监察合法化了。
所有这些变革体现出中央政府试图把中国人民银行建成中国经济中一个有效的金融机构。然而，一直到朱镕基1993年进行经济改革，中国人民银行才得以更有效地行使中央银行的职能。在限制中国人民银行作为中央银行运行的要素中，中央与地方的关系结构是重要的一个。
中央-地方的关系与中央银行
领导层希望银行体系能够成为管理中国经济的间接工具。另外，如果银行成为以获利为目标的独立企业，那么它既能向企业提供金融资金，又能实现这些资金的优化利用。面对来自企业的金融需求，银行应该拥有自主权，从而聚集金融资源，并向企业贷款。随着企业竞争的不断扩大，银行体系也需要成为独立的逐利者。
为了提高银行的自主性，就必须向银行部门引入政治分权措施，尤其是向中国人民银行。这体现在任命体系的变化上。在1984年任命体系改革之后，在中国人民银行中，中央委员会任命的职位数量至少降低了87%。只有少数银行总部的职位是由中央任命的，很多先前由中央任命的职位现在都由银行自己任命。
中央政府这样做，是试图赋予中国人民银行与其他国家行政组织相对的权力。但是，中国人民银行也存在中央-地方的关系问题，这极大地限制了中国人民银行的权力。中国人民银行的省市分行附属于地方党政官员。各省市党委有权任命、辞退、调任和提升自身管辖地域中的银行职员。这种结构破坏了北京的中国人民银行总部在地方层面上贯彻自己的政策。实际上，地方分行很难对现实事务做出自己的决定，比如贷款的扩展。相反，它们的决定是对地方党政官员的要求的回应。
为了对付强大的地方性抵抗，20世纪80年代，中国人民银行试图在省市分行取得人事任免权，但收效甚微。只是到了1988年，中国人民银行才正式拥有任命和撤销省市和更下级分支机构经理的权力。然而，中国人民银行仍然必须与地方党政官员协商，因为他们拥有人事任免的投票权。
在1989年事件、东欧共产主义解体之后，不确定性弥漫了整个中国。1992年邓小平南巡启动了新一轮的投资扩张。快速而大量的投资流入导致了很高的通货膨胀，威胁着中国的政治与社会稳定。中央政府付出了极大努力来对付经济过热。
1993年，朱镕基副总理兼任中国人民银行行长。这个职务使他能够任命和撤销各省市分行领导的职务。1994年初，财政部想通过贷款弥补整个国家的财政赤字，但中国人民银行拒绝向财政部贷款，这在历史上是首次这样做。这个行为在1995年颁布的中国人民银行法中正式合法化。北京的中国人民银行总部获得了对银行贷款甚至财政制度的完全控制权。换句话说，中国人民银行所有贷款和分配的权力都集中起来了。
亚洲金融危机后的银行集权
中国是亚洲经济中少数几个未受到1997年亚洲金融危机大量负面影响的国家之一。中国成功地克服了危机，这被归功于许多因素。首先，朱镕基成功地通过危机前的激进金融改革实现了中国经济的软着陆。到1997年，就高增长和低通货膨胀而言，中国比其他亚洲经济拥有更强大的宏观经济基础。中国经济的良性运行和稳定的外部经济地位，使中国在克服危机上的表现与其他亚洲经济非常不同。由于中国的强势出口和贸易顺差，中国没有出现经常账户赤字。
其次，在其他亚洲国家，大量的外国投资成为热钱，也即短期投资和债务。相反，流入中国的外国资本主要是外国直接投资，较少具有不稳定性。中国在引进外资上极为成功，因此它的外部债务相对较少，特别是根据出口和外汇储备来看。换句话说，中国不像泰国和韩国那样存在过度借贷的问题。
第三，就资本控制而言，政府对金融系统的干预程度非常之高。对资本交易来说，人民币币值很难变动。国际货币投机者不可能站在中国的外面“买跌”人民币。外部恐慌也不可能引发中国的大量资金外逃。
尽管中国相对地没有受到区域金融危机的危害，但是中国领导人认识到中国的经济体系也受到了类似泰国、印度尼西亚、马来西亚和韩国的那些问题的困扰。金融体系受银行统治、中央银行缺乏自主性、政策性和政治性贷款、坏账累积、缺乏一个强大而有序的公平市场、商业银行调控能力脆弱、裙带关系和腐败等，所有这些因素造成了金融危机。而中国的经济体系或多或少存在着这些因素。中国领导人在改革国家金融体系，尤其是改革中央银行方面付出了极大努力。
1997年11月，中国领导人在北京召开全国金融工作会议，讨论亚洲金融危机对中国的启示。江泽民、李鹏和朱镕基在会上讲了话。其他的中央政治局常委也都出席了。这种高层会议并不多见，它表明领导集体非常关注危机对中国的影响。这次会议集中分析了中国脆弱的金融体系与其他亚洲国家之间的相似性，分析了这种脆弱的金融体系如何在这些国家引发了金融危机。会议尤其关注这些国家的中央银行在商业贷款上为什么不能行使充分而谨慎的监管。
同时，中国的研究人员和思想库展开了热烈讨论。许多人悲叹国际金融资本的权力威胁到发展中国家的民族国家主权和国民经济安全，另外一些人则相信金融危机深深根源于那些国家的内部制度。不管他们的观点如何，他们全都相信经济全球化是不可避免的，中国防止出现这种危机的唯一道路就是推动金融改革向纵深发展。
亚洲金融危机以及国内的反应给领导人采取一些激进手段改革国家的金融体系创造了有利氛围，同时也带来了一定的压力。最重要的改革是中国人民银行的改组，它把32个省市分行合并成9个区域性分行。新的银行体系类似于美国联邦储备体系，被设想拥有自主权并脱离地方的政治干预。这个新体系在1999年开始运转。
另外，对一些非银行的金融机构也采取了一些严厉措施，目的是抑制这一部门的非法行为。最著名的举措是广东国际信托投资公司的倒闭和破产，它是中国第二大信托投资公司。在广东国际信托投资公司倒闭之前，政府于1998年6月采取了许多步骤来清算海南发展银行和其他两个信托投资公司。随后，关闭了21个城市信用联社和18个乡村信用联社，这是政府为阻止金融系统中不良行为蔓延所做努力的一部分。2000年8月，负债累累的中国教育科技信托投资有限公司倒闭。
政府还做出极大努力来增强中央对金融系统的调控。1998年6月，中国共产党中央委员会成立了金融工作委员会，由政治局委员温家宝领导。这个工作委员会的成立，是为了对金融系统实行垂直领导。同时，为了反腐败，还成立了金融监督委员会。与此相似，政府采取行动增强了中国证券监督管理委员会对证券产业的垂直控制。1998年11月，还成立了中国保险监督管理委员会。
受亚洲金融危机影响的未完工废弃建筑之一，沙吞摩天大楼（图源：维基百科）
金融改革与市场经济
中国领导人已经做出巨大努力来改革国家的金融制度，尤其是银行制度金融改革由增强中央银行的独立性、把国有银行转变成真正的商业银行、发展一个有序的资本市场等共同组成。所有改革措施都旨在使市场这只“看不见的手”在资源配置中发挥更大作用，从而为市场经济奠定一个制度框架。
尽管付出了所有这些努力，挑战却依然存在。首先，国家商业银行仍有待改组。在1994年改革之前，这些银行并不是作为真正的商业银行运行的，它们继承了一种官僚管理模式，各分支机构处于银行总部与地方政府的双重领导之下。银行被迫向亏损的国有企业贷款，而且常常与商业考量相悖。虽然像成立三个政策银行这样的改革措施减缓了一些压力，但国家商业银行仍然被政府逼迫开展无利可图的贷款。
进而，银行系统内部也存在问题。银行及其分支机构的管理人员常常是政治性任命，他们并不对银行的商业运行负责。还存在很多问题，如内部控制脆弱、纪律较差、缺乏训练有素的专业人员等，这些问题一直困扰着金融部门。
更重要的是，中央银行即中国人民银行能否具备充分的独立性，有效地发挥其功能，这仍然是不确定的。1995年通过的中国人民银行法已阐明，中国人民银行应该独立执行货币政策，不受任何干预。然而，正如尼古拉斯·拉迪（Nicholas Lardy）所指出，许多因素严重限制了中国人民银行设想的独立性。
建立现代企业制度
中国建构一个现代经济国家的第三个重要方面，就是通过国有企业改革来建立现代企业制度。国有企业本质上是旧的计划经济的产物。在中国，它们过去的主要功能是作为社会经济实体而不仅仅是生产单位。许多大型国有企业的功能目标并不限于利润的最大化。它们的运行包括提供大量的社会服务和福利服务，这些标准的“公共产品”有教育、医疗、住房、幼儿服务和养老金等。事实上，许多大型国有企业就像一个“小型福利国家”。因而并不令人惊讶的是，它们在“预算软约束”下运行，政府常常要补贴它们的亏损。
有官方统计数据表明，1996年，中国有大约32万家国有企业，其中24万家一般被归类为小企业。32万家国有企业中，只有11.8万家从事工业生产，大约有1.6万家企业被归类为大中型企业。
1978年，国有企业占了中国工业总产值的78%。到1996年，这一比重降低到29%。但是，不要把国有部门较低的产出比重误会成其经济重要性消失的信号，因为1.085亿或74%的城市工业人口仍然依赖于国有企业提供“从摇篮到坟墓”式的就业保障。而且，整个国有部门仍然控制着全部国有资产的近61%，占全国总销售额的55%。就对外贸易而言，1995年国有企业的对外贸易占了中国整个出口总额的67%、进口的50%。国有部门在中国经济中的重要性体现在它是中央政府主要税收资源这个传统角色上（表6.5）。事实上，国有企业仍然主导着关键的重工业，如钢铁、煤炭、冶金、化学、能源石油，这些都是规模经济，乡镇企业无从插手，外国投资者也不允许进入。
1978年至1994年，国有企业的利润与税款（图源：《全球化与中国国家转型》，郑永年著）
从20世纪90年代中期开始，领导人开始公布自己的“500强”，大部分是国有企业，包括历年业绩最好的“前三甲”都是国有企业。1另外，还有一些“红筹股”企业已经作为香港证券交易所的“H股”、纽约证券交易所的“N股”上市。但据这样一幅图景就得出中国有许多“很好的国有企业”，那是一个误解。1993年，中国政府宣布三分之一的国有企业亏损，另外三分之一刚刚破产。亏损的国有企业的比例不断上升，到1997年上半年，有47%的国有企业宣告亏损。
在20世纪80年代，中国的国有企业改革主要集中在提高企业治理上，强调管理自主权和责任的不断提高，但事实上，在这些方面并没有什么实质性的进展。20世纪90年代初，中国国有企业尤其是大型企业中基本的社会主义工作方法仍然没有改变。但是国有企业面临着新的经济危机。1989年事件之后，政府采取了信贷紧缩政策，结果导致许多国有企业为严重亏损而担忧。许多企业和国家银行都陷入严重的“三角债”困境中。这些负债累累的国有企业除了给金融部门带来严重威胁外，也给政府带来了巨大的财政负担，政府常常被迫对它们的亏损进行补贴。由此，中国领导人除了做出新的努力以解决国有企业问题之外，没有别的选择。
朱镕基的最初努力
在朱镕基担任副总理的最初几年，他面临的一个挑战就是处理“三角债”问题。朱镕基试图通过注入大量资金来结束这个系统的恶性循环。但是旧的债务链条切断了，很快又产生了新的。朱镕基认识到，不对国有企业强行实施“硬预算约束”，“三角债”就不可能终止。但是如果没有其他的激进改革措施，“硬预算约束”不可能实现。朱镕基必须寻找新的方式处理国有企业问题。
在经济贸易办公室成立后，朱镕基开始推行他的经济改革理念，他的改革创议在1992年邓小平南巡时得到了邓小平的支持和鼓励。1993年3月，第八届全国人民代表大会通过宪法修正案，“国营企业”正式更名为“国有企业”。这个简单的名字变动非常重要，它区分了企业所有权与企业管理权，显然表明政府不再直接干预企业管理。国有企业为国家所有，但在技术上，由企业自己管理自己。换句话说，国有企业如今可以整合进各种市场导向的制度当中。
1993—1997年的公司化尝试
1993—1997年间，国有企业改革的主要目标是建立“现代企业制度”，这也被1993年11月中共十四届三中全会采纳为整个经济改革工程的一部分。
特别是除了进一步提升企业治理能力外，政府还强调了公司化。这样，国有企业被鼓励通过改革内部运行机制和动力结构而发展出一种能够盈利的“现代企业制度”，或者通过合并、强强联合以及其他联合方式而形成新的企业集团。同时，股份制的试验逐步增加。事实上，其他领导人期待着建立起类似日本集团公司（Keiretsu）和韩国财团公司（Chaebols）那样的模式。首先，为了给公司化浪潮提供一个现代法律框架，中国政府于1994年颁布了《公司法》。
1995年初，朱镕基改革国有企业的工作计划进一步走向更明确的“抓大放小”策略，“把大的国有企业培养成集团公司，让小的国有企业面对市场力量”。其他领导人相信他们能够通过各种改组方式，如重组、兼并、合并、租赁、合同管理、股份有限公司甚至是直接破产，“放手”24万家或更多的小企业，同时出于一些明显的经济、社会原因，必须保留1000家中央政府所有的大型国有企业。这些关键的国有企业仍然具有战略重要性，它们构成了中国工业经济的支柱。
1997年《政府工作报告》宣称，由于这些改革措施，在1996年，1000家大型国有企业中有300家企业，在国家银行注入贷款资金以及实行财政紧缩控制之后，提高了它们的绩效，另外有57家国有企业形成了现代企业集团。然而，根据1997年对12.4万家国有企业的调查统计数据，国有企业的资产负债率介于71.5%与83.3%之间。
1997年后的国有企业改革
在中国共产党十五大之前，如何进一步改革国有企业成为中国的热点问题。焦点是中国是否应该走向私有化。在过去的中国，公开提倡“私有制”是一个意识形态的禁区，引发社会主义与资本主义之间本质问题的旧争论。在过去，国有企业的改革策略，通过淡化改革的“私有化”方面，有意避免直接针对“国家所有制”问题，以不触及意识形态禁区。要进一步推动国有企业改革，领导人必须首先确立意识形态基础。
领导人所做的事情，实质上就是规劝人们把“公有制”与“私有制”的对立这种无益的争论放在一边；并且重新提醒人们注意，中国仍然处于转型中的“社会主义初级阶段”，由此可以允许“多种所有制共同发展”“各种经济部门共同发展”。这表明了领导人在改革国有企业所有制结构时的灵活性，由此迈过了早期改革努力的重要沟坎。早期改革在处理与国有企业所有权和管理权相连的内部动力机制薄弱问题时，遇到了困难。
1998年，政府正式引入“股份制”这个新概念。它在技术上是中国形式的“私有化”的另一种说法。“股份制”计划更有效地表明了国家所有制的关键问题，这就是，不在企业中占有股份，工人和管理人员就没有将企业经营好的内在动力。
这些概念的调整，使得朱镕基能够依据市场原则来推动国家体制的激进重组。然而，就国有企业改革而言，这些政策创议没有多少是新的。基本策略仍然是“抓大放小”。尽管亚洲金融危机严重打击了韩国的财团公司，但是领导人仍然决定推进原定计划。对大中型国有企业来说，改革试图提高企业的治理能力，但也强调“公司化”或者把国有企业转变成独立的现代公司。因此，一些合并，一些破产，一些与外国合资，一些在国内外上市。
对大多数小型国有企业而言，主要的改革策略也仍然不变。但政府更愿意“放开”它们，实际上允许它们选择适合自己的方式：重组和改组、合并和/或兼并、租赁和合同管理、改为股份公司或者甚至出售。由于私有制不再是意识形态的雷区，更多的国有企业都能在这一时期转变成股份公司。企业宣布破产、出售（甚至给外国合资者）变得更加容易。这些小型国有企业被给予了更多的选择权和更大的灵活性，能够选择自己的改革道路。许多小型国有企业开始进行潜在的竞争活动，这些都不需要国家在场。
朱镕基和其他领导人依据市场原则全力以赴地进行国有企业改革。然而，经济改革既是经济行为，也是政治行为。在创设和执行改革政策时，领导人必须谨慎地估算来自国有企业改革的风险与成本。失业问题越来越严重，尤其是在城市。这是对领导人的一个巨大挑战。
在当前占据统治地位的国有部门，就物质、金融、人力资源及其社会责任和对政府的税收贡献而言，还需要一个更长的改革过程才能实现企业与经济两方面的可见的真实利益。中国国有企业不仅存在许多“硬件问题”，如资金短缺、技术设备过时等，而且还存在许多“软件问题”，如腐败、任人唯亲、管理和工作方式的旧模式，这些都不是简单的技术手段可以解决的问题。中国还需要花多年时间来建立一个有效的法律框架。改革后的国有企业还需要花费很长时间才能学会像竞争性商业法人那样行事。
经济国家主义与国家建构
本章已经广泛讨论了中国领导人在税收、金融和企业部门进行的所有改革。改革的目的不仅是建立市场经济，而且还要建立一个现代经济国家。换句话说，镶嵌在所有这些改革努力中的是这样一种理念：随着市场导向的经济不断发展，必须重建一个现代经济国家。由此，伴随所有这些改革而来的是中国经济国家主义的兴起。
经济国家主义在20世纪80年代末出现，证明了中央政府各种集权化举措的正当性。许多政府官员和知识分子开始反思经济放权的政治后果。放权策略主导了20世纪80年代的中国经济改革，这遭到了严厉的批评，因为批评者相信这导致了地方权力中心的兴起，由此地方在实施自己的发展政策时架空了中央政府。在比较了中国与其他国家之后，王绍光——在20世纪90年代初他的著作非常有影响力——提出警告，中国国家能力的削弱不是一个好预兆：远非产生我们大部分人所希望的“瑞士化”，往好的方面，它也许会导致产生一种稳定但软弱的民主，或称之为“印度化”；往坏的方面，中央权威的倒塌甚至会导致国家的分裂，或经济的“非洲化”加上政治的“黎巴嫩化”。
经济国家主义旨在通过国家计划实现合理性。它并不排斥市场，但强调市场的运转必须受国家计划的指导。在中国，这种意识形态深深体现于陈云的著作当中，陈云也是中国经济制度的奠基人之一。在改革之初，陈云坚持强调国家计划的重要性，并且认为经济改革与政治改革必须在国家计划的背景下展开。换句话说，改革最重要的目标是实现市场力量与国家计划两者间的合理平衡。
在意识形态上，经济国家主义这个概念很大程度上来自陈云的这种经济思想。经济国家主义认定过去的改革导致了较大的地方自主权，同时中央政府的权力快速削弱。经济国家主义认为，从中央政府视角看，较大的地方自主权至少产生了三个严重“错误”。第一，地方自主权的特征是排斥中央权力。中央政府的权力不能渗透到各省，也不能利用宏观经济政策来协调它们的经济活动。结果是，投资过度扩张，中央政府的税收却急剧下降。第二，由于中央政府不再处理地方经济事务，加上中央政府税收急剧下降，中央已无可能向全国提供“公共物品”，而地方政府的管辖权却快速扩大。这个事实具有很大的政治意义。公民发展出强烈的地方认同，与地方官员一道抵制中央政策。第三，放权把全国的发展优势放在沿海地区，为这些地区的经济发展提供了大量的激励，而这造成了沿海地区与中国其他地区间不断扩大的发展鸿沟。结果，新权威主义政权被广泛地认为是必要的，人们相信中央政府在建立一个全国性市场上应该发挥重要作用。许多人认为，决策的无限制放权会导致中国经济的崩溃。财政事务权力的重新集中是绝对必要的。在陈云看来，中国经济面临的关键问题是，“能否在较短的时间里，使必要的权力，特别是以财政集中为核心的经济权力重新集中到中央政府的手里”，因为任何一种现代经济都要求对财政、金融等宏观调控权的集中，从而中央政府可以贯彻实施宏观管理政策。
经济国家主义认为，中国并不存在纯粹的市场经济，因此需要国家在维持国家完整性上发挥重要作用。强大的地方自主权已经使中央政府制定和实施宏观经济政策变得不可能，由此中央政府必须重新集中经济权力来限制已经过于放权了的地方自主性。
而且，持续的经济增长依赖于中国是否能够创造出一个全国性的市场来整合中国经济。中央政府必须负责建立起这样的市场。地方自主性导致中国经济呈现出蜂窝状的特性，这是中央政府在建立一个全国性市场时面临的主要障碍。中央政府必须重新集中权力，限制甚至“摧毁”地方保护主义。
经济国家主义体现在本章讨论的政府重新集权化的努力之中。1994年，任仲平在《人民日报》上很好地描述了20世纪90年代所发生的事情，当时《人民日报》对重新集权的看法是：
80年代的改革主要是自下而上的自发推进，自上而下的放权让利。在那个阶段上，冲击旧体制的主要动力来自地方、来自基层……在改革的攻坚阶段，情况就不同了。由于建立新体制需要做的工作方面众多，它们之间又需要紧密协调，这就必须由一定的权威机关制定基本的规则进行协调……新的财税体制、金融体制、外贸体制、投资体制的确立，也都决不是可以用自下而上、自发推进的方式实现的，而必须由坚强有力的国家高层权威机构对整个改革进程自上而下地进行统一协调和组织实施。
本文作者
郑永年：香港中文大学（深圳）公共政策学院院长、前海国际事务研究院院长。
GBA Review 新传媒
校对 | 李 征
排版 | 许梓烽
初审 | 覃筱靖
终审 | 冯箫凝
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