2026年05月16日 12:07 作者  经济观察网

　　记者 田进

　　2020年，以公建民营形式接管了重庆市万州区28家农村敬老院后，南京银杏树养老服务有限公司（下称“南京银杏树”）就在这些敬老院中积极拓展互助性养老模式。

　　在28家农村敬老院中，每月有超过10家敬老院的工作人员，联合当地村干部、志愿者团队组成“互助小组”，前往敬老院周边的乡村，免费为空巢老人、高龄老人、半失能老人提供探望、日常护理等服务。此外，每逢农村的赶集日，部分敬老院会安排护理人员前往固定地点，为赶集的老人提供义诊、理发等服务。

　　为缓解人手紧缺等现实问题，敬老院鼓励身体健康的老人参加“互助小组”，经过统一培训后，参与照护其他失能、半失能老年人，或兼职承担院区环境卫生、安全保卫等工作。参与老人可累积积分，凭积分兑换相应的生活用品。

　　南京银杏树万州区项目负责人向阳说：“长期扎根农村运营养老院，我们最大的感受是，农村老人支付能力有限，相较于城市，农村养老资源更为稀缺，一个乡镇能有一所敬老院已属不易。因此，各种类型的互助养老模式，未来将在破解农村养老难题中发挥关键作用。”

　　在政策推动下，与南京银杏树万州区项目类似的互助养老概念，预计未来五年将在农村地区迎来爆发式发展。

　　4月29日，民政部等11部门印发《关于推进互助性养老服务发展的意见》（下称《意见》）明确提出，到2030年，具备互助服务功能的城乡社区养老服务设施覆盖率不低于70%，乡镇（街道）特殊困难老年人探访关爱服务工作机制全面建立。《意见》还提出，因地制宜开展农村互助服务，探索推广“幸福里”互助社区、互助幸福院等模式，整合优化乡镇敬老院、农村幸福院、闲置学校等，改扩建为适宜老年人居住的互助养老社区

　　当下，农村地区养老服务面临着留守老人多、老人支付能力有限等困境，而互助养老以一种低成本、低门槛的方式，成为解决农村养老困境的新路径。

　　互助性养老服务，是指通过邻里或村（社区）居民间的互相帮扶，为老年人提供自愿性、非营利性养老服务的模式，服务主体以低龄健康老年人为主，同时吸纳村干部、志愿者等参与。

　　中国老年学和老年医学学会学术部主任郑志刚表示，此前多地已对互助性养老方面有过一定探索，此次《意见》是国家层面首次对互助性养老服务发展作出系统性、总体性部署。互助性养老能够依托农村邻里相熟、地域相近的天然优势，在农村养老资源供给不足的背景下，像“毛细血管”一样下沉进村入户，这可能是现阶段更适合农村养老的一项措施。

　　解决农村养老的多重痛点

　　村里一位独居老人在去世几天后才被发现，这件事让村支书终于下定决心，将已闲置的学校简单地改造成“互助幸福院”。此后，村里老年人可携带个人物品搬到此处，免费居住，老人间互相照应日常生活起居。村卫生室、社会志愿者也不定期前往院里为老人免费提供服务。

　　这是郑志刚在河北省邯郸市肥乡区调研时所亲历的一个案例。在郑志刚的调研中，“孤独死”正在成为大量独居老人挥之不去的恐惧。

　　2022年10月，民政部公布的数据显示，中国老年人口中空巢老人占比已超过一半，部分大城市和农村地区，空巢老年人比例甚至超过70%，大量老年人不与子女或其他家人共同居住生活，面临着居家养老的许多生活不便或困难，甚至是安全风险隐患。

　　从日韩等国家的情况来看，老人较高的独居比例与“孤独死”现象密切相关。例如，日本警察厅发布的数据显示，2025年，日本共有近7.7万名独居者在家中去世，其中超过2.2万人死后逾8天才被发现，被认定为“孤独死”。为应对“孤独死”问题，日本一些社区会组织志愿者定期探访独居老人，为老人提供生活上的帮助和精神上的慰藉，部分地区则会对高龄、独居、有健康风险的老人进行定期电话确认。

　　郑志刚说，《意见》的一个重要细节是，要“全面建立乡镇（街道）特殊困难老年人探访关爱服务工作机制”，未来无论是农村还是城镇，互助性养老将在应对“孤独死”中发挥重要作用。

　　多家农村养老机构负责人曾对经济观察报反馈，农村老人的护理需求一直存在，但受限于农村老人支付能力，养老机构缺乏动力前往农村地区开设机构。多数农村地区，一个镇通常只有1—2家养老机构，能提供上门护理服务的机构更是难寻踪影。

　　农村地区的普惠型养老机构费用通常在2000元/月以上。相比之下，全国城乡居民养老保险（俗称“农民养老金”）不足300元/月。民政部等部门联合发布的《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，2021年，在代际经济支持方面，73%的农村老年人能获得子女（含孙子女/外孙子女）提供的经济支持，平均为每年3279.9元（相当于273.3元/月）。

　　因此，叠加自有养老金与子女提供的经济支持，大量农村老人依旧无力承担农村养老机构的费用。于是，互助性养老以一种近乎免费的方式，成为农村老人获取养老服务的新选择。

　　此前，民政部公布的数据就显示，截至2024年底，全国互助性养老服务设施超过15万个，其中超过90%为农村互助养老设施。

　　针对农村地区，《意见》要求因地制宜开展农村互助服务，提出探索推广“幸福里”互助社区、互助幸福院等模式，整合优化乡镇敬老院、农村幸福院、闲置学校等，改扩建为适宜老年人居住的互助养老社区。

　　郑志刚表示，在互助幸福院模式中，原本分散居住的农村老人，可以免费居住在同一场所并互相提供力所能及的服务，外部志愿者也可以不定期地为老人提供护理服务。这种模式十分依赖信任机制，而农村地区的人文环境也支持这样的信任机制。

　　向阳提及，不同年龄阶段老人所需的护理服务存在较大差异，互助性养老只能覆盖能自理的老人。因为在互助性养老服务中，低龄健康老人能为高龄老人提供一定护理服务，但当老人进入半失能、失能阶段，互助性养老就没办法提供更专业的护理服务。这时就只能依赖家属护理或送进养老机构。

　　多种落地方式

　　自2023年以来，南京银杏树在重庆万州区的养老互助小组成员，在探索中经历了几次变迁。一开始，养老互助小组成员主要由院内护理人员、管理人员构成。此后，多家敬老院与当地乡镇就养老互助计划与政府沟通协调，并逐渐将社区干部、党员等也纳入其中；最近两年，为提升服务的专业化水平，养老互助小组还整合了属地周边具备专业技能且自愿提供服务的人员，如维修、理发人员以及医生护士等。

　　向阳表示：“敬老院的服务能力有限，但通过联合外部服务力量，即使没有固定的服务地点，我们也能在线上沟通，在线下为农村老人提供打扫卫生、收菜、洗衣服等服务。”

　　从各地民政部门公布的信息来看，在发展互助性养老过程中，大量乡镇会积极将村庄的低龄老人、留守妇女、志愿服务者、社会工作者、医护工作者等主体，吸纳到互助性养老服务队伍中，为老人提供助洁、助餐、助娱、助行、助医、精神慰藉等养老服务。

　　此外，除了由南京银杏树这类由农村敬老院推动的互助性养老之外，在实际落地中，互助养老还存在多种表现形式。

　　其一是《意见》中提及的建设“幸福里”互助社区、互助幸福院。这类设施通常位于村镇中心，主要利用农村闲置校舍、旧村部等资源，通过改建、扩建等方式建设互助幸福院，实现资源盘活与养老服务的“双赢”。

　　例如2026年4月，佳县人民政府公布的信息显示，佳县窑湾村老年幸福院于2021年在县民政局的支持下，利用原窑湾小学闲置校舍改建而成，2022年9月正式投入使用，占地约2.5亩，可容纳28位老人居住。幸福院实行“自愿申请、协议入住”模式，优先面向70岁以上、具备自理能力的本村户籍老人开放。目前，常住院民23人、临时院民6人。

　　其二，为将更多社会力量尤其是年轻人纳入互助养老中，部分地方政府也推行了“时间银行”的概念。

　　综合来看，地方政府推行“时间银行”的主要政策设计是，在政府部门的背书下，志愿者可通过提供养老志愿服务时间积攒获得时间币。时间币在本人满60岁之后，可用于兑换相关养老服务，包括兑换公办养老机构的入住资格，时间币不能换资金或实物。

　　北京大学人口研究所所长陈功曾对经济观察报表示：“‘时间银行’并不是替代市场或政府提供的养老服务，而是起到补充作用。当下，很多志愿服务以零散形式存在。通过统一的时间银行平台，能够把零散的人力资源集中在一个平台上，更为高效、精准。但时间银行在国内还处在初步发展阶段，从群众认知、运营平台覆盖面、行业标准等方面都需要一个完善的过程。”

　　一系列待解的问题

　　虽然南京银杏树已在重庆市万州区推广互助性养老服务五年时间，但在28家农村敬老院中，仍有相当一部分敬老院未开展互助性养老服务，即使开展这一服务的敬老院通常也只能覆盖附近几公里的农村地区。

　　他表示：“因为是公益性质，从机构可持续发展角度看，养老机构很难持续去做大规模的免费护理服务。此外，乡镇下辖的多个村庄比较分散，养老院很难面面俱到。因此，未来要提升互助性养老的覆盖面，关键还是需要村级组织发挥作用。”

　　据向阳介绍，其所在的机构开设互助性养老服务的原因一方面是养老机构是公建民营性质，需要在一定程度上承担社会责任；另一方面，农村老人对敬老院有刻板印象，借助互助性养老服务，机构希望能够在当地树立口碑。

　　2024年1月，河南省社会科学院发布的《河南社会发展报告（2024）》显示，截至2022年底，全省还有3万多村庄没有互助养老服务设施。此外，由农村闲置校舍、大院、活动中心等改造形成的互助设施，在智能化、适老化改造上也有待加强。

　　从多方采访来看，虽然《意见》为互助性养老的发展制定了增长目标，但互助性养老在实际落地过程中暴露出的一系列问题，有待进一步完善。

　　首当其冲的便是互助性养老所需资金的来源。郑志刚表示，互助性养老为非营利服务，无法实现商业化运营，养老机构缺乏动力去推行大规模的互助性服务。因此，未来如何建立稳定、多元的筹资渠道，政府应该在互助性养老上保持何种补贴力度，依旧需要进一步探索。

　　在筹资上，《意见》提出鼓励探索“政府补一点、集体出一点、家庭付一点、社会捐一点”的方式，支持互助性养老服务可持续发展。

　　其次，在养老服务机构监管趋严的背景下，改造后的“农村幸福院”适用的监管标准依旧等待进一步明确。

　　安徽一家连锁型养老机构负责人表示，近几年，相关部门格外重视养老院的消防安全，即使是只有几张床位的养老机构，都需要在消防上做合规化改造，包括建设消防喷淋系统、消防水箱、防火门等。“在这样的背景下，农村互助幸福院是否应认定为养老机构就显得至关重要。如果认定为养老机构，农村互助幸福院就需要在民政部门备案且需满足相关标准，那么改造成本就会骤增；如果不认定为养老机构，由哪个部门来监管农村互助幸福院的日常运行、发生安全事故由谁担责则依旧需要进一步明晰。”

　　第三则是互助性养老服务过程中的潜在风险。如果选择入住养老机构，老人的相关护理风险通常都由养老机构兜底。郑志刚表示，互助性养老基于自愿原则，一旦出现相关安全事故，老人间、老人与志愿者之间的信任可能就会面临挑战。“未来如果要全面推开互助性养老，除了设立发展目标，相关服务规范、标准依旧需要进一步完善。”